Ми отримали постанову апеляційного суду у справі за позовом прокурора про знесення будівлі нашого клієнта. Суд першої інстанції залишив позов без розгляду, бо прокурор пропустив строк звернення до суду. Апеляційний суд цю ухвалу скасував. Серед іншого він послався на те, що самочинне будівництво є триваючим правопорушенням, а строк не може бути засобом його легалізації.
З таким підходом важко погодитися. На постанову апеляційного суду ми подали касаційну скаргу. У цій статті ми викладемо своє бачення цього питання.
1. Строк перетворює невизначеність на визначеність. Доки строк не сплив, особа не знає, чи доведеться їй захищатися в суді, чи збереже вона майно, чи стягнуть з неї кошти. Після спливу строку правовідносини набувають стабільності. Особа може планувати свою діяльність з урахуванням того, що вимога до неї або не може бути задоволена, або не може бути розглянута судом.
Ця визначеність має практичне значення. Власник будівлі може її продати, передати в іпотеку, здати в оренду, вкласти кошти в ремонт. Банк оцінює ризики, видаючи кредит під заставу цієї будівлі. Покупець оцінює ризики, набуваючи її. Передбачуваність застосування строків захищає не лише відповідача, а й усіх, хто вступає з ним у правовідносини.
Європейський суд з прав людини визначив цілі строків прямо. Вони забезпечують правову визначеність і остаточність, захищають потенційних відповідачів від застарілих вимог, проти яких важко захищатися, і запобігають несправедливості, яка може статися, якщо суд вирішуватиме справу про давні події на підставі доказів, що стали ненадійними і неповними через плин часу (Stubbings and Others v. the United Kingdom, 22.10.1996, § 51).
Велика Палата Верховного Суду застосувала цей підхід саме до держави. Вона вказала, що зміна правовідносин, які стали остаточними внаслідок спливу позовної давності або мали би стати остаточними, якби давність було застосовано без дискримінації на користь держави, є несумісною з принципом правової визначеності. Держава і територіальні громади повинні нести ризик спливу давності нарівні з іншими суб’єктами (постанова від 17.10.2018 у справі № 362/44/17, п. 38-40, з посиланням на рішення ЄСПЛ у справі Dacia S.R.L. v. Moldova).
Звідси випливає висновок. Строк, який закон встановлює для держави, є гарантією для приватної особи. Тлумачення, яке усуває цей строк, позбавляє гарантії саме приватну особу.
2. У праві існує кілька різних інститутів строків. Вони відрізняються тим, хто їх застосовує, які наслідки має їх сплив і чи можна їх відновити.
Позовна давність належить до матеріального права. Це строк, протягом якого особа може вимагати від суду захисту свого права. Заява про захист права приймається судом незалежно від спливу давності (ч. 2 ст. 267 ЦК України). Суд застосовує давність лише за заявою сторони, зробленою до ухвалення рішення (ч. 3 ст. 267 ЦК), і її сплив є підставою для відмови в позові (ч. 4 ст. 267 ЦК). Саме право при цьому не припиняється. Боржник, який виконав зобов’язання після спливу давності, не може вимагати повернення виконаного (ч. 1 ст. 267 ЦК). Давність можна зупинити і перервати (ст. 263, 264 ЦК), а якщо суд визнає причини пропуску поважними, право підлягає захисту (ч. 5 ст. 267 ЦК). Велика Палата наголосила, що позовна давність не є інститутом процесуального права і не поновлюється як процесуальний строк. Після переривання давність починається заново, а після зупинення продовжується з урахуванням часу, що вже минув (постанова від 29.06.2021 у справі № 904/3405/19).
Строк звернення до адміністративного суду має процесуальну природу (ст. 122 КАС України). Суд перевіряє його самостійно, без заяви сторін. Якщо позов подано після спливу строку без заяви про поновлення або з неповажними підставами, суд залишає позов без руху і надає десять днів для звернення із заявою про поновлення (ч. 1 ст. 123 КАС). Якщо пропуск строку виявлено після відкриття провадження, а поважних причин немає, позов залишається без розгляду (ст. 123 КАС). Спір по суті в такому разі не вирішується. Пропущений процесуальний строк суд поновлює за заявою учасника справи, якщо визнає причини поважними (ч. 1 ст. 121 КАС). Зупинення чи переривання цього строку закон не передбачає. Велика Палата вказала, що провадження, завершене залишенням позову без розгляду, не перериває і не зупиняє строку звернення до адміністративного суду, а причини такого завершення суд оцінює при вирішенні питання про поновлення строку (постанова від 02.10.2025 у справі № 990/376/24).
Преклюзивні (присічні) строки є строками існування самого права. Велика Палата розглядала такий строк на прикладі пред’явлення вимоги до поручителя (ч. 4 ст. 559 ЦК у редакції, чинній на час спору). Його не можна поновити, зупинити чи перервати. Суд застосовує його самостійно, без заяви сторони. Якщо поручитель помилково виконав обов’язок після спливу цього строку, він може вимагати повернення виконаного як безпідставно набутого (постанова від 04.07.2023 у справі № 2-1268/11).
Наслідки виконання після спливу строку розкривають різницю між цими інститутами. Після спливу давності право зберігається, тому виконане не повертається. Після спливу преклюзивного строку право припиняється, тому виконане повертається. Процесуальний строк права не стосується, він визначає можливість розгляду вимоги судом.
Кожен із цих строків складається з трьох елементів, моменту початку, тривалості і наслідку спливу. Це має значення для розуміння того, на що може впливати триваючий характер правопорушення.
3. Поняття триваючого правопорушення сформувалося в кримінальному праві саме для вирішення питання строків. Одним із перших нормативних визначень стала постанова Пленуму Верховного Суду СРСР від 4 березня 1929 року № 23 «Про умови застосування давності та амністії до триваючих і продовжуваних злочинів». Відповідно до неї триваючий злочин починається з дії чи бездіяльності і закінчується або діями самого винного, спрямованими на його припинення, або подіями, які перешкоджають його продовженню. Давність відраховується з моменту закінчення злочину.
Отже, поняття від початку вирішувало вузьке питання. Якщо строк відраховується з дня вчинення, а правопорушення вчиняється безперервно, необхідно визначити, який день вважати днем вчинення.
Сучасна кримінальна практика дотримується цієї моделі. Об’єднана палата Касаційного кримінального суду визнала самовільне зайняття земельної ділянки з будівництвом на ній (ч. 3 ст. 197-1 КК) триваючим злочином. Днем початку перебігу давності є день припинення або переривання триваючого діяння (постанова від 09.09.2024 у справі № 353/999/23). Це узгоджується з ч. 1 ст. 49 КК, яка обчислює давність з дня вчинення кримінального правопорушення.
Поза кримінальним правом законодавець прямо врахував триваючий характер порушення у двох відомих нам випадках і обрав різні моделі. Стаття 38 КУпАП встановлює, що адміністративне стягнення накладається не пізніше двох місяців з дня вчинення правопорушення, а при триваючому правопорушенні з дня його виявлення. Для справ, підвідомчих суду, загальний строк становить три місяці з тим самим правилом щодо триваючих правопорушень. Закон «Про захист економічної конкуренції» встановлює п’ятирічний строк давності з дня вчинення порушення, а в разі триваючого порушення з дня закінчення його вчинення (ч. 1 ст. 42). В обох випадках законодавець не скасував строк, а визначив, з якого моменту його рахувати.
Загального визначення поняття закон не містить. Велика Палата прямо визнала, що в чинному законодавстві України поняття «триваюче правопорушення» не визначено, і скористалася його загальноприйнятим у теорії права розумінням (постанова від 06.02.2025 у справі № 990/29/22, п. 61-62).
4. Судова практика застосовує це поняття ширше, ніж передбачає закон.
Верховний Суд у складі колегії Касаційного адміністративного суду в постанові від 19.06.2018 у справі № 464/2638/17 розглядав позов районної адміністрації про скасування декларації про готовність об’єкта до експлуатації, яка містила недостовірні відомості про дозвільні документи. Суд вказав, що строк звернення до суду слугує правовій визначеності, але не повинен використовуватися як засіб легалізації неправомірної поведінки. Реєстрацію такої декларації, як і самочинне будівництво, факт якого встановлений у судовому рішенні в іншій справі, суд визнав триваючими правопорушеннями. Водночас у тій справі обов’язок демонтувати самочинну прибудову вже був покладений на власників рішенням суду, яке набрало законної сили. Касаторка не заперечувала висновків по суті. Суд також застосував ч. 2 ст. 350 КАС, за якою правильне по суті рішення не скасовується з мотивів процесуального порушення, якщо воно не призвело до неправильного вирішення справи.
Велика Палата у постанові від 06.02.2025 у справі № 990/29/22 розглядала позов кандидатки на посаду судді до Президента України про бездіяльність щодо розгляду подання Вищої ради правосуддя. Вона визнала таку бездіяльність триваючим порушенням і вказала, що строк звернення до суду існує не для того, щоб надавати суб’єкту владних повноважень можливість уникнути відповідальності, тому протиправна бездіяльність може бути оскаржена в будь-який час, доки вона триває (п. 58-64). Велика Палата послалася на рішення ЄСПЛ у справі Lelas v. Croatia, за яким держава, чиї органи не дотримувалися власних процедур, не повинна отримувати вигоду від своїх правопорушень, а ризик помилок органів влади повинна нести держава (п. 65).
У цивільних спорах щодо сум за ст. 625 ЦК суди називають прострочення грошового зобов’язання триваючим правопорушенням і вказують, що право на позов про стягнення інфляційних втрат і трьох процентів річних виникає за кожен місяць прострочення (постанова ВС від 12.02.2025 у справі № 758/5318/23 з посиланням на постанову ВП ВС від 08.11.2019 у справі № 127/15672/16).
Щодо негаторного позову Велика Палата визнала, що він може бути пред’явлений упродовж усього часу тривання правопорушення (постанова від 04.07.2018 у справі № 653/1096/16-ц, п. 96). Вимогу власника, який володіє земельною ділянкою, про демонтаж спорудженого на ній об’єкта Велика Палата кваліфікувала як негаторний позов, відмежувавши його від вимоги про повернення володіння (постанова від 18.01.2023 у справі № 488/2807/17). Касаційний господарський суд на цій підставі не застосував давність до вимоги міської ради про знесення самочинного будівництва на комунальній землі, прямо пов’язавши це з тим, що порушення триває (постанова від 05.02.2025 у справі № 914/2511/23).
5. Для обчислення строку звернення до суду це поняття не є необхідним.
Перша причина полягає у відсутності законодавчої основи. Велика Палата сама визнала, що закон поняття не визначає. Там, де законодавець вважав за потрібне врахувати триваючий характер порушення, він прямо встановив правило обчислення строку (ст. 38 КУпАП, ч. 1 ст. 42 Закону «Про захист економічної конкуренції»). Для позовної давності і для строку звернення до адміністративного суду такого правила немає. Відсутність спеціального правила означає, що діють загальні правила обчислення цих строків. Суд, який замінює їх власною доктриною, фактично встановлює виняток, якого законодавець не передбачив.
Друга причина полягає в тому, що для більшості строків поняття нічого не додає. Закон визначає початок строку за кількома основними моделями. Перша модель пов’язує початок із днем вчинення порушення (ч. 1 ст. 49 КК, ст. 38 КУпАП). Тут триваючий характер має значення, і законодавець сам вирішує, з якого дня рахувати строк. Друга модель пов’язує початок з обізнаністю. Позовна давність починається від дня, коли особа довідалася або могла довідатися про порушення свого права або про особу, яка його порушила (ч. 1 ст. 261 ЦК). Так само обчислюється строк звернення до адміністративного суду для приватної особи. Обізнаність не виникає заново щодня, і продовження порушення її не змінює. Третя модель пов’язує початок з виникненням підстав для пред’явлення вимог (ч. 2 ст. 122 КАС для суб’єкта владних повноважень). Підстави визначає закон, і вони виникають з настанням передбачених ним юридичних фактів. Для позову органу державного архітектурно-будівельного контролю про знесення такими фактами є виявлення самочинного будівництва, видача припису з визначенням строку для добровільного виконання і невиконання припису в цей строк (ч. 1 ст. 38 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності»). Ці факти мають конкретні дати. Якщо припису не було, підстава для позову не виникла взагалі, і питання слід вирішувати як передчасність позову, а не як триваюче правопорушення.
Третя причина полягає в тому, що Велика Палата вже відхилила такий аргумент на користь держави. У справі № 362/44/17 апеляційний суд не застосував позовну давність до віндикаційної вимоги прокурора саме тому, що «має місце так зване триваюче правопорушення» (п. 6, 35). Велика Палата цей висновок визнала необґрунтованим (п. 41) і вказала, що на віндикаційні позови держави та територіальних громад поширюється загальна позовна давність (п. 39). Незаконне володіння чужим майном триває так само, як і існування самочинної будівлі. Проте тривання не стало підставою звільнити державу від строку.
Четверта причина полягає в асиметрії. У справі № 990/29/22 доктрина захищала приватну особу від тривалої бездіяльності держави, і Велика Палата обґрунтувала це тим, що держава не повинна отримувати вигоду від власних порушень. Коли ж доктрину застосовують, щоб усунути строк для держави у спорі з приватною особою, результат протилежний. Держава, чиї органи своєчасно не вжили заходів, отримує вигоду від власної бездіяльності, а ризик її помилок перекладається на власника. Саме від такої дискримінаційної переваги держави застерігала Велика Палата у справі № 362/44/17.
П’ята причина полягає у стадії, на якій вирішується питання строку. Питання дотримання строку звернення до суду суд вирішує до розгляду справи по суті (ст. 123 КАС). На цій стадії суд не встановлює, чи є будівництво самочинним. Якщо триваючий характер порушення виводиться лише з тверджень позивача, суд фактично звільняє його від строку, посилаючись на порушення, наявність якого ще не встановлена. Навіть у справі № 464/2638/17 суд виходив зі встановлених іншими судовими рішеннями обставин, а не з тверджень позивача.
Тому, якщо суд усе ж застосовує поняття триваючого правопорушення при обчисленні строку, мають бути дотримані щонайменше такі умови. Порушення має бути встановлене на підставі доказів, а не лише заявлене позивачем. Має бути визначений конкретний обов’язок, який особа безперервно не виконує на час звернення до суду, адже існування будівлі, введеної в експлуатацію, саме собою не є невиконанням обов’язку. Має бути встановлено, що закон пов’язує початок строку з днем вчинення порушення, бо якщо строк обчислюється від обізнаності чи від виникнення підстав, триваючий характер на його початок не впливає. Нарешті, тлумачення не повинно надавати державі переваги перед приватною особою, якої закон прямо не встановлює.
6. У нашій справі будівництво завершене, а об’єкт введено в експлуатацію на підставі зареєстрованих декларацій. Позов подав суб’єкт владних повноважень, строк для якого закон обчислює з дня виникнення підстав. Апеляційний суд прямо зазначив, що обґрунтованість тверджень прокурора про самочинне будівництво він не оцінює. Водночас триваючий характер правопорушення він вивів саме з тверджень позивача. Жодна з наведених умов у справі не виконана.
7. Строк існує для того, щоб після його спливу правовідносини ставали стабільними і передбачуваними. Поняття триваючого правопорушення виникло як правило про початок строку, який відраховується з дня вчинення порушення. Закон не містить загального визначення цього поняття, а там, де законодавець врахував триваючий характер порушення, він визначив момент початку строку, а не скасував його. Велика Палата вже відхилила посилання на триваюче правопорушення як підставу звільнити державу від давності у віндикаційному спорі. Застосування цього поняття для усунення строку, встановленого для держави, у спорі з приватною особою надає державі переваги, якої закон не передбачає, і суперечить самому призначенню строків.
Джерела. ЦК України (ст. 261, 263, 264, 267, 559); КАС України (ст. 121, 122, 123, 350); КК України (ст. 49); КУпАП (ст. 38); Закон України «Про захист економічної конкуренції» (ст. 42); Закон України «Про регулювання містобудівної діяльності» (ст. 38). Норми звірено за zakon.rada.gov.ua станом на 29.10.2026.
Постанови Великої Палати Верховного Суду від 04.07.2018 у справі № 653/1096/16-ц, від 17.10.2018 у справі № 362/44/17, від 08.11.2019 у справі № 127/15672/16, від 29.06.2021 у справі № 904/3405/19, від 18.01.2023 у справі № 488/2807/17, від 04.07.2023 у справі № 2-1268/11, від 06.02.2025 у справі № 990/29/22, від 02.10.2025 у справі № 990/376/24. Постанова Об’єднаної палати Касаційного кримінального суду від 09.09.2024 у справі № 353/999/23. Постанови Верховного Суду від 19.06.2018 у справі № 464/2638/17, від 05.02.2025 у справі № 914/2511/23, від 12.02.2025 у справі № 758/5318/23.
Постанова Пленуму Верховного Суду СРСР від 04.03.1929 № 23 (за текстом, опублікованим у відкритих правових базах). Рішення ЄСПЛ Stubbings and Others v. the United Kingdom, № 22083/93, 22.10.1996; Dacia S.R.L. v. Moldova, № 3052/04, 18.03.2008 (за викладом у постанові ВП ВС № 362/44/17); Lelas v. Croatia (за викладом у постанові ВП ВС № 990/29/22).
Справи бюро щодо позовів прокурора про знесення та заборону будівництва: знесення самочинного будівництва, суд відмовив прокуратурі, захист від знесення магазину у Верховному Суді, захист власника від позову прокурора. Про межі повноважень прокурора: право прокурора на позов в інтересах держави. Послуга: самочинне будівництво, захист від знесення.